De Nationaal Rapporteur over Raad van State advies mensenhandelwet
De huidige strafbaarstelling van mensenhandel in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht wordt in de praktijk als complex en te beperkt ervaren. Zo bestaat er onder meer onduidelijkheid over de strekking van het artikel, wat de opsporing en vervolging van daders van mensenhandel bemoeilijkt. Om die reden heeft de regering er voor gekozen om het wetsartikel te moderniseren. De Nationaal Rapporteur onderstreept het belang van een vereenvoudiging van de strafbaarstelling. Naast een vereenvoudiging wordt met het Wetsvoorstel modernisering en uitbreiding strafbaarstelling mensenhandel ook meer strafbaar dan voorheen. Zo wordt bijvoorbeeld voor ernstige arbeidsmisstanden het nieuwe delict ‘ernstige benadeling’ aan de wet toegevoegd.
Eind november 2023 vroeg de regering de Afdeling advisering van de Raad van State om advies over het huidige wetsvoorstel. Dit advies werd op 7 februari 2024 vastgesteld. De Afdeling acht het wenselijk dat de memorie van toelichting en zo nodig ook het wetsvoorstel wordt aangepast.
Duidelijkere afbakening ernstige benadeling en uitbuiting nodig
De Afdeling merkt in haar advies aan de regering terecht op dat de afbakening en verhouding tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke aanpak van mensenhandel en ernstige benadeling verduidelijkt dient te worden. De Afdeling vraagt zich af hoe het voorgestelde nieuwe delict van ernstige benadeling zich verhoudt tot de definitie die de Nederlandse Arbeidsinspectie in het bestuursrecht hanteert. Ook raadt zij de regering aan om een andere benaming voor de strafbaarstelling te overwegen, omdat de aanduiding ‘ernstige benadeling’ mogelijk tot misverstanden kan leiden.
De Nationaal Rapporteur onderschrijft deze aanbeveling, en merkt daarbij op dat met ‘ernstige benadeling’ een ongedefinieerde term in de wet wordt geïntroduceerd naast een al bestaande problematische invulling van de term ‘uitbuiting’. Bovendien ontstaat door het opnemen van dwangmiddelen in de delictsomschrijving van ernstige benadeling een grote overlap met het delict mensenhandel. Dit creëert het risico dat situaties van arbeidsuitbuiting in de toekomst afgedaan worden als ernstige benadeling.
‘Helaas gaat het advies van de Afdeling niet in op de noodzaak van het strafbaar stellen van ernstige benadeling en de verhouding tot arbeidsuitbuiting. De onduidelijkheid rondom de invulling van het begrip uitbuiting en de hoge eisen die daaraan worden gesteld in geval van arbeidsuitbuiting, zijn onder meer redenen om ernstige benadeling als aparte strafbepaling op te nemen. Deze problemen, die ik ook eerder signaleerde in mijn consultatiereactie, worden niet opgelost in het nieuwe wetsvoorstel. Het meest recente arrest van de Hoge Raad draagt daar wel aan bij, namelijk door te bepalen dat arbeidsuitbuiting niet beperkt is tot excessieve situaties en door het beoordelingskader te verhelderen. Het zou zeer welkom zijn geweest als de Afdeling advisering was ingegaan op deze problematiek rondom de afbakening. Ze had daarbij inspiratie kunnen putten uit de recente conclusie van AG Hofstee bij eerdergenoemd arrest. Het valt dan ook te bezien of met het huidige voorstel het doel om te komen tot een meer effectieve aanpak van mensenhandel, daadwerkelijk wordt bereikt’, aldus de Nationaal Rapporteur.
Geen wettelijke verankering non-punishment beginsel
De Afdeling advisering begrijpt de keuze van de regering om het non-punishment beginsel niet op te nemen in de wet. Volgens de Afdeling leidt codificatie van dit beginsel er namelijk niet toe dat slachtoffers sneller herkend of beter beschermd worden, maar beperkt het juist de vrijheid van de officier van justitie en de rechter om maatwerk te leveren. De Nationaal Rapporteur kan zich vinden in dit advies en kijkt uit naar de uitkomst van de beoordeling of het beginsel voldoende in beleid en in de uitvoeringspraktijk is verankerd, zoals toegezegd in het kader van het wetgevingstraject.
Verhouding tot herziening mensenhandelrichtlijn
Momenteel wordt ook de EU-Richtlijn mensenhandel herzien. Eerder werd er al een voorlopig akkoord bereikt over de inhoud daarvan. Dat akkoord moet nog formeel worden aangenomen door het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie. Volgens de Afdeling advisering van de Raad van State zal de herziening van de EU-Richtlijn mensenhandel waarschijnlijk gevolgen hebben voor de Nederlandse strafbaarstelling van mensenhandel. De Afdeling adviseert de regering dan ook om in de memorie van toelichting in te gaan op de verhouding tussen het wetsvoorstel en de herziening van de richtlijn.